פרסום דוחות ביקורת פנים
בעקבות פסיקת בית המשפט העליון בעע"מ 6013/04
מדינת ישראל (משרד התחבורה) נגד חברת החדשות הישראלית בע"מ
יניב בוכניק, רו"ח, LL.M אסף גנץ, עו"ד
כללי
חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב – 1992 ("חוק הביקורת"), מחייב גופים ציבוריים, לרבות את מוסדות הממשלה, לקיים פונקציית ביקורת פנימית אשר תחקור ותבחן את פעילות הגופים מאספקטים של מינהל תקין, יעילות וטוהר המידות, ותדווח על ממצאיה לגורמים הממונים על פעילות הגוף המבוקר.
חוק חופש המידע, התשנ"ח – 1998 ("חוק חופש המידע"), מחייב גופים ציבוריים לחשוף מידע שברשותם, בהתאם לקריטריונים שהוגדרו.
מה דין פומביות דוחות הביקורת הפנימית לאור חוק חופש המידע ובכלל?
תיאור המקרה
יחידת הביקורת הפנימית במשרד התחבורה ערכה שני דוחות ביקורת פנים: דוח העוסק במחלקת חקירת תאונות ותקריות אוויר במשרד התחבורה, ודוח העוסק באגף היחסים הבינלאומיים במינהל התעופה האזרחית.
חברת החדשות ביקשה לקבל לידיה את הדוחות במסגרת תחקיר בנושא תאונות אוויריות בישראל. הממונה על העמדת מידע לציבור במשרד התחבורה סירבה להענות לבקשת חברת החדשות. ביחס לדוח העוסק במחלקת תאונות אוויריות טענה הממונה כי פרסום הממצאים עלול להרתיע את הגוף המבוקר מלטפל בנושאים הדורשים ביקורת, ולצמצם את מידת שיתוף הפעולה של עובדי הגוף המבוקר עם הביקורת הפנימית, כך שהפרסום ישבש למעשה את עבודת הביקורת הפנימית בעתיד ולפיכך את פעילות הגוף המבוקר. ביחס לדוח העוסק באגף יחסים בינלאומיים נטען כי הוא אינו רלוונטי לצרכי התחקיר. מעבר לכך, טענה הממונה כי הדוחות מהווים מסמך פנימי ותחקיר פנימי.
חברת החדשות הגישה עתירה מנהלית (עת"מ 454/02) שנדונה בפני בית המשפט המחוזי בירושלים, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כבוד השופט מ' דרורי). בית המשפט המחוזי קיבל את העתירה בקובעו כי על משרד התחבורה לחשוף את תוכן הדוחות שכן מסירת המידע היא הכלל, והסייגים לכך הם החריג.
החלטת בית המשפט העליון – איזון אינטרסים
משרד התחבורה ערער על החלטת בית המשפט המחוזי, אך בית המשפט העליון דחה את הערעור וככלל את טענות משרד התחבורה, בקובעו נקודת איזון בין חובת הסודיות שנקבעה בחוק הביקורת הפנימית לבין פרסום ממצאי הדוחות לפי חוק חופש המידע.
בית המשפט העליון קבע כי קיים אינטרס ציבורי בחשיפת דוחות הביקורת, על כן יש לפרסמם. עם זאת, בית המשפט מצא כי פסיקת בית המשפט המחוזי הייתה מרחיבה יתר על המידה שכן אין לקבוע חובת גילוי כללית בלתי מבוקרת, אך גם אין לקבוע חיסיון גורף, כך שיש לבחון השמטת קטעים רגישים, השמטת שמות וכדומה, תוך איזון השיקולים השונים.
נקודת המוצא היא שיש לגלות את המידע לציבור לפי חוק חופש המידע, ונטל ההוכחה כי קיים אינטרס לחיסיון המידע, מוטל על הגוף הציבורי. במידה שהוכח כי קיים גם אינטרס בגילוי המידע, הרי שנטל ההוכחה שב אל הגוף הציבורי ועליו להוכיח כי איזן כראוי בין השיקולים.
פסיקתו של בית המשפט העליון עלולה להביא לשתי מגמות אפשריות ומנוגדות. מגמה אחת תהא התפתחות מערכת יחסי גומלין בין מבקרי הפנים לתקשורת, אשר תביא לחיזוק מעמד המבקרים כלפי הגוף המבוקר באמצעות גיבויה של התקשורת.
המגמה השנייה היא נגדית, שכן מרגע פרסום הדוחות "יוצא" הדוח משליטת המבקר והגוף המבוקר, ולהד הציבורי יש ההשפעה הרבה ביותר על עתיד ממצאי הדוחות. ייתכן כי המבקר יעדיף להמנע ממצב זה, ולפיכך יימנע מלעסוק בנושאים רגישים. אנו מקווים כי מגמה זו לא תתפתח שכן אף בהעדר פרסום הדוחות, נדרשת מהמבקר נכונות להתמודד עם השלכות ממצאי הדוחות והאנטיגוניזם שהוא יעורר. מבקר אשר אינו מוכן להתמודדות מעין זו, חוטא לתפקידו וסביר להניח כי אף בהעדר אפשרות כי הדוחות יפורסמו היה נמנע מעיסוק בנושאים רגישים.
בנוסף, יש להביא בחשבון גם את החשש של המבוקר לשתף פעולה בהליך של ביקורת, כאשר ברקע מרחף החשש מפני פרסום הדוח וממצאיו.
"אור השמש הוא המטהר הטוב ביותר"
מימרתו הידועה של השופט לואיס ברנדייס (L. Brandeis, Other People's Money (1914)ch. 5) מבארת את הצורך בפרסום דוחות ביקורת.
הביקורת עוסקת לרוב בבדיקת ליקויים הנמצאים בתחום האתיקה, דהיינו ליקויים אשר חומרתם היא מעל לרף תחתון, הפוטר אותם מטעמי חוסר עניין הציבור, ומתחת לרף העליון, תחומו של הדין הפלילי. אומנם, קיים דין משמעתי, אך לטעמנו, אין בכוחו כדי להביא להטמעת המלצות הביקורת. לפיכך, בהעדר סנקציות הולמות אחרות, כוחו של הדיון הפומבי בממצאי הביקורת הוא המשמעותי ביותר. הממונים על הגופים הציבוריים נתונים לביקורת ציבורית, מתוקף היותם אישי ציבור ובשל כך משקל פרסום הדוחות משמעותי, לאו דווקא כסנקציה, אלא כדרך אפקטיבית להביא להפנמת הממצאים וליישום המלצות הדוחות.
לדעתנו, יש לפרש את תפקידו של המבקר כפי שהוגדר בחוק הביקורת פרשנות מרחיבה, דהיינו, אין תפקידו של המבקר להכין דוחותיו ותו לא, אלא להביא לכדי הטמעתם ויישומם הן ברמה הפרסונלית הן ברמה המערכתית, משמע יש לפרש את תפקיד המבקר כמבצע 'ביקורת אפקטיבית'. תחת הנחה זאת, פרסום הדוחות הוא כלי מרכזי בידי המבקר להביא לשיפור תפקודו של הגוף המבוקר, והוא חלק אינטגרלי מעבודת המבקר, במיוחד לאור חוק חופש המידע.
יפה עושה מבקר המדינה בימים אלה בפרסום דוחותיו, באופן המטה את משקל ממצאי הדוח מהמישור הדיוני - הפנימי לעבר מישור הדיון הפומבי - החיצוני. פסיקות בית המשפט המחוזי והעליון ופרשנותנו את חוק הביקורת עומדות בקנה אחד עם אופי פעולתו של מבקר המדינה.
ביקורת המדינה וביקורת פנים אינן דיסציפלינה אקדמית. מדובר במקצוע המיישם כלים מתחום הביקורת, לרבות תחום הביקורת החקירתית, לשם שמירה על אמות מידה ראויות של טוהר המידות, וייעול הגופים המבוקרים. ללא השגת מטרות אלה, דהיינו, ללא אכיפה יעילה של מסקנות והמלצות הביקורת, הן ביקורת הפנים הן ביקורת המדינה, יהיו למיותרות.
אנו סבורים כי פרסום דוחות ביקורת פנים יוביל לדיון ציבורי אשר יביא ליישומם וינסך כוח ומשמעות על ידי העוסקים במלאכה. אף על פי כן, במקרים חריגים ניתן להשמיט שמות מהדוחות או להסתפק בפרסום תמצית בלבד, כל עוד לא נפגע האינטרס הציבורי שבפרסום. במקרה בו מתעוררים חשדות לפלילים וקיימת סבירות גבוהה לפתיחת חקירת משטרה, יש להמנע מהפרסום או לכל הפחות לדחותו, בכדי לא לפגוע בחקירה.