מגבלת הטלת קנסות על מעסיקים ע"י המוסד לביטוח לאומי

רמי אריה, עו"ד רו"ח

למוסד לביטוח לאומי סמכות לערוך ביקורת ניכויים אצל מעסיקים ולהטיל עליהם קנסות, אם מצא שקיימים הפרשי חיוב לתשלום. אולם, הסמכות להטלת קנסות היא מוגבלת ומצומצמת לסבירות ראויה, בהתאם למועד החיוב בהפרשי דמי הביטוח ולא יותר מהפרשי הצמדה וריבית.

סוגיה זו של הטלת קנסות על ידי המוסד לביטוח לאומי נדונה בבית הדין הארצי לעבודה בעניין מד"א (עב"ל 53714-02-19, המוסד לביטוח לאומי נ' מגן דוד אדום, ניתן ביום 24.8.2020), אשר עתרה לבית הדין לעבודה לבטל את הקנסות שהוטלו עליה לטענתה שלא כדין, בגין שומה שהוצאה לה על ידי המוסד לביטוח לאומי, בעקבות ביקורת ניכויים לשנים 2008-2007.

ביום 1.1.2015, שלח המוסד לביטוח לאומי למד"א דרישת תשלום בעקבות ביקורת ניכויים, לפיה חויבה בדמי ביטוח בגין הרכיבים הבאים: שווי מתנות, נסיעות לחו"ל, שכר מרצים, שווי רכב ועוד. דמי הביטוח הועמדו על סך של 239,075 ₪ וכללו חיוב בקנסות בסך של 56,203 ₪.

מד"א הגישה השגה על אופן חישוב דמי הביטוח ועל החיוב בקנסות.

ביטוח לאומי דחה את ההשגה לעניין החיובים בטענה כי הם נעשו לפי שומת מס הכנסה, אך הפחית את הקנסות למחצית.  

במהלך הדיון בבית הדין האזורי הוברר כי טענותיה של מד"א הן בעיקר כנגד הקנסות שהוטלו ע"י המוסד. משכך, נדרש בית הדין האזורי לטענות בדבר סמכותו של המוסד להטיל קנסות, המועד בו מתגבש החוב בגינו מוטל הקנס וסמכות המוסד להפחית קנסות שהוטלו על ידו.

בית הדין האזורי קבע, כי אמנם המוסד רשאי היה לסמוך ידיו על ביקורת הניכויים שנעשתה ע"י מס ההכנסה ועל השומה שהוצאה. עם זאת, היה על המוסד לבחון בעצמו את שיעור דמי הביטוח בו יש לחייב את מד"א, שאינו בהכרח זהה לשיעור שנקבע ע"י מס הכנסה.

בית הדין הוסיף, כי מקום בו נודע למעסיק על קיומו של חוב זמן רב לאחר שדמי הביטוח דווחו ואין חולק שהדיווח נעשה בתום לב, יש לבחון את הטלת הקנס - עצם החיוב בקנס ושיעורו, במשקפי המשפט המינהלי ולפי עקרון המידתיות והשקיפות. המוסד לא הסביר מהם הטעמים שעמדו בפניו עת החליט על הטלת הקנס, או על הפחתת חלק מהקנס. היות והטלת הקנס נעשתה תוך שימוש, אם בכלל, בקריטריונים שרירותיים, נפל פגם בשיקול הדעת של המוסד שיש בו כדי להביא לביטול הקנס.

המוסד ערער על ההחלטה לבית הדין הארצי, וטען כי המועד לתשלום דמי ביטוח הוא בחודש שלאחר תקופת העסקה. למוסד יש סמכות לקביעת החיוב בדמי ביטוח, וכאשר דמי הביטוח שולמו באיחור, עליו לגבות בגין האיחור תוספת הצמדה למדד וקנסות. לשיטת המוסד - הפחתת הקנס תהיה רק לאחר הגשת בקשה מנומקת מטעמים מיוחדים.

מנגד, מד"א טענה כי אין מקום להשית קנסות פיגורים בטרם מיידע המוסד את המבוטחים בהפרש דמי ביטוח בהם חויבו, וכל עוד אין מדובר על "חוב דמי ביטוח סופי".

סעיף 344 לחוק הביטוח הלאומי קובע כי ההכנסה המחויבת בדמי ביטוח נגזרת מהגדרת ההכנסה החייבת במס בהתאם לסעיף 2(2) לפקודה. לפקיד הגביה במוסד הזכות לקבוע כי הכנסתו של עובד היא בניגוד לדו"ח שהוגש על ידי המעסיק וכי ההכנסות הלכה למעשה גבוהות יותר ולקבוע סכום דמי ביטוח גבוהים יותר .

כשהמוסד מסתמך על שומת ניכויים שנערכה במס הכנסה, נקבע בפסיקה כי ראוי שתהיה התאמה בין קביעות פקיד השומה במס הכנסה לקביעות פקיד הגביה במוסד (דיון נה/0-14 "גדות" תעשיות פטרוכימיות בע"מ – המוסד לביטוח לאומי).

סעיף 364 לחוק קובע כי אם לא שולמו דמי הביטוח במועד, יוטל קנס פיגורים. החיוב בקנס הוא "אוטומטי", והמוסד יפעיל שיקול דעת בדבר הפחתת הקנס, רק אם מוגשת בקשה להפחתה או לביטול הקנס.  

בית הדין קבע כי יש להבחין בין הוראות פקודת מס הכנסה, בה נקבעו מקרים בהם יש להטיל הפרשי הצמדה וגם ריבית, לעומת דיני הביטוח הלאומי בהם לא נקבע מנגנון של הטלת ריבית אלא ישנה אפשרות של חיוב קנס בלבד.

הפרשי ההצמדה נועדו לשמור על ערכו הריאלי של הכסף, לאור חלוף הזמן ותנודות האינפלציה, ולהעמיד את הסכום על ערך הקניה שלו במועד תשלום החוב. אי השתת הפרשי הצמדה על חוב שלא שולם במועד גורמת למעשה לשחיקתה של הקרן (עב"ל 10820-09-17 המוסד לביטוח לאומי - אריה מיזל, ניתן ביום 30.7.2019).

הריבית מבטאת פירותיה הרעיוניים של קרן החוב עקב השקעתה הרעיונית. הריבית מהווה את "דמי השימוש" בכסף.

בניגוד לקנס, הכולל פיצוי עונשי, הצמדה וריבית אינם מהווים מהלך עונשי. מטרתם היא למנוע התעשרות שלא כדין של מי שהחזיק בכסף על חשבון הצד הניטל.

בית הדין הארצי לעבודה קבע, כי למועד החיוב בקנס יש ארבעה מועדים אפשריים, כדלקמן:

      1.       היום ה-15 שאחרי תקופת התשלום (השלב הראשון).

      2.       מועד קביעת השומה הסופית ע"י מס הכנסה (השלב השני).

     3.       מועד קביעת דמי הביטוח בעקבות עריכת ביקורת הניכויים ע"י המוסד לביטוח לאומי             (השלב השלישי).

      4.       תחילת ההליכים המשפטיים בבית הדין.

בית הדין קבע, כי יש אחיזה לפרשנות המוסד לפיה מועד היווצרות החוב מיוחס רטרואקטיבית, למועד בו קמה חובת תשלום דמי הביטוח (השלב הראשון). אם לא שולמו דמי הביטוח ביום ה-15 שאחרי תקופת התשלום, מדובר בדמי ביטוח בפיגור ולהם יתווספו אליהם הפרשי הצמדה למדד לפי סעיף 364(א)(2) לחוק והקנס שנקבע בסעיף 364(א)(1) לחוק.

אולם, על האורגן המוסמך להפחתת הקנסות לבחון את מכלול השיקולים במקרה שלפניו.

במקרים בהם אין מדובר במעסיק שמטרתו הייתה להתחמק מתשלום דמי ביטוח והייתה מחלוקת לגיטימית ביחס לחובת התשלום, הרי בנסיבות אלו, ניתן לבחון אפשרות לפיה בגין התקופה שחלה ממועד חובת התשלום (השלב הראשון) ועד למועד עריכת השומה ע"י מס הכנסה (השלב השני) - תהיה הפחתה של הקנס להפרשי הצמדה בלבד, או הפרשי הצמדה וריבית לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה.

ביחס לתקופה שממועד קביעת השומה הסופית ע"י מס הכנסה, לרבות בדרך של פשרה, ועד המועד בו יידע המוסד את המעסיק בגין החוב העדכני (השלב השלישי), המעסיק יודע על עצם החוב. בנסיבות בהן לא מיוחס למעסיק חוסר תום לב, המעסיק יחויב לשלם הפרשי הצמדה על החוב (כמו בשלב הראשון), והקנס המלא יופחת לריבית לפי סעיף 159 א' לפקודה (ריבית בשיעור של 4% לשנה לאחר שנוספו הפרשי הצמדה).

כל עוד יש "מחלוקת כנה" בנוגע לעצם החיוב כבענייננו, אין מקום לחיוב הקנס במלואו, וניתן להסתפק בהפחתה מסוימת (לכדי הפרשי הצמדה וריבית לפי הפקודה) ובלבד שאכן מדובר באי תשלום בתום לב, ולא במקרים שאי דיווח הוא כתוצאה ממעשי מרמה וכיו"ב.

ביחס לתקופה החל מהמועד בו נדרש המעסיק לשלם דמי ביטוח בעקבות ביקורת הניכויים (השלב השלישי), ממועד זה ואילך, חובתו של המעסיק בתשלום היא ברורה ונהירה, ואי התשלום חייב בקנס שבסעיף 364 לחוק.

נקבע, כי מאחר שהייתה קיימת אי בהירות, ומדובר בסוגיה שהועלתה לראשונה לדיון משפטי, יש לפעול באופן מקל כך, שיוטלו הפרשי פסיקת ריבית והצמדה לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה, החל מהמועד בו קמה חובת תשלום דמי הביטוח (השלב הראשון), והחל ממועד עריכת השומה על ידי מס הכנסה (השלב השני) - חלף תשלום הקנס במלואו, עד לתשלומם של דמי הביטוח.

אולם, מיום מתן פסק הדין - חיוב הקנס יהיה במלואו. למעט, במקרה הספציפי של מד"א שהעלה את הסוגייה לראשונה, ולכן, לגביו לא יחול הקנס במלואו, אלא אם לא ישלם את החיובים בתוך 30 ימים ממועד מתן פסק הדין.