ניתוח השינויים בתיקון המוצע לתקן 21 (פינוי בינוי)

בעניין התמורות לדיירים הקיימים

אשר בן ישי, שמאי מקרקעין, גיאוגרף, מתכנן ערים ומגשר

התחדשות עירונית – פינוי בינוי:

התחדשות עירונית היא שם כללי לתהליך שבו בניין ישן או מספר בניינים ישנים נהרסים ונבנים מחדש (פינוי-בינוי) או עוברים שיפוץ משמעותי (תמ"א 38).

להתחדשות העירונית חשיבות לאומית רבה הן מבחינה בטיחותית – חיזוק מבנים כנגד רעידות אדמה והוספת ממ"ד לדירות, הן בחינה חברתית – שיפור איכות החיים בדגש על שכבות חלשות בחברה והן כמענה למצוקת הדיור והקרקעות במדינה.

על אף שההתחדשות אפשרית אף באמצעות שיפוץ הבניין במסגרת פרויקט תמ"א 38 – חיזוק ותוספת, לפרויקטים של פינוי בינוי הכוללים הריסה של הבניינים הישנים והקמת בניינים חדשים, יתרון משמעותי על פני שיפוץ הבניין הקיים, שכן, בפרויקטים של פינוי בינוי מוחלפות התשתיות (חשמל, מים, ביוב, גז ועוד), מתאפשר תכנון של שטחים ירוקים, ניתן להוסיף מרתפי חניה תת קרקעית ועוד.

יצויין, כי גם בעידן משבר מגיפת ה"קורונה" ומצב הקיפאון השורר במשק כולו, יש להמשיך ולקדם פרויקטים של התחדשות עירונית, שכן מדובר במיזם חיוני ממדרגה ראשונה וניתן אף לומר שקידום פרויקטים אלו הינם צו השעה.

משולש האינטרסים במיזם פינוי בינוי:

ישנם שלושה גורמים מרכזיים המעורבים בקידומו ובמימושו של מיזם פינוי-בינוי:

1. מוסדות התכנון שתפקידם להכריע בבקשות לאישור תכניות בניין עיר ובבקשות להיתרי בניה.

2. היזם הנוטל על עצמו את כל העלויות הכרוכות בקידום וביצוע הפרויקט בתמורה להפקת רווח מביצוע הפרויקט.

3. בעלי הדירות המתפנות שהם למעשה בעלי הקרקע וזכויות הבניה המוקנות לקרקע.

בין גורמים אלה קיים, בדרך כלל, ניגוד אינטרסים.

מוסדות התכנון שואפים, מתוקף תפקידם, לתכנון הטוב ביותר מבחינה אורבנית(עירונית) ועל כן מטרתם להתאים את הצפיפות הן מבחינת היקפי הבניה והן מבחינת מספר יחידות הדיור לסביבה האורבנית, שכן, תכנית פינוי בינוי מתוכננת באזורים אורבניים, שבהם חסרות התשתיות הדרושות לתוספת בינוי ויחידות דיור משמעותית, מבחינת צורכי ציבור, הסדרי תנועה מתאימים, מקומות חניה וכו'.

מהצד השני, היזם מעוניין להגיע לרווח גבוה ככל שניתן ועל כן הוא מבקש לאשר תכנית חדשה עם זכויות בנייה גבוהות ככל האפשר, על מנת שניתן יהיה לשווק כמה שיותר דירות.

מהצד השלישי, מצויים בעלי הדירות, שמטרתם לקבל את התמורה הגבוהה ביותר מהיזם. התמורה מתבטאת בעיקר בשטח הדירה החדשה והשטחים הנלווים לדירה (מרפסות, מחסנים, חניות), אותם היזם בונה בעבורם, אלא שככל שהתמורה הניתנת לדיירים גבוהה יותר כך עלויות היזם גבוהות יותר, הדבר דורש אישור זכויות בניה בהיקפים גדולים יותר, על מנת שהפרויקט יהיה כדאי מבחינה כלכלית עבור היזם.

על מנת לאזן בין האינטרסים השונים, יש להיעזר בשמאי מקרקעין, כפי שיפורט להלן.

תקן 21 ומטרתו:

תקן 21 ששמו המלא הוא: "פירוט מזערי נדרש בשומות מקרקעין המבוצעות לצורך בדיקה כלכלית לתכנית פינוי – בינוי, אושר ע"י מועצת שמאי המקרקעין בסוף שנת 2012" .

מטרת התקן היא לאזן בין האינטרסים השונים במיזם באמצעות בדיקה שמאית – כלכלית לפרויקט הנערכת על ידי שמאי מקרקעין על פי התקן. השמאי בבדיקתו מתייחס לאינטרסים השונים (רווח סביר ליזם, תמורה ראויה לבעלי הדירות והתאמת המיזם למרחב האורבני מבחינה תכנונית). מסקנות הבדיקה יביאו לאיזון האינטרסים ול "שיווי משקל כלכלי-תכנוני" בין מוסדות התכנון, היזם והדיירים וכך המיזם יוכל לצאת לדרך לשביעות רצון בעלי האינטרסים השונים.

חלקו הראשון של התקן מתייחס לבדיקת כדאיות כלכלית לפרויקט וקובע בין היתר את אחוזי הרווח המינימליים והמקסימליים ליזם, חלקו השני של התקן, מתייחס לבדיקת התמורה הראויה לבעלי הדירות בפרויקט. (לתקן חלק נוסף המתייחס לבדיקה הנערכת לדירה מסוימת בהשוואה לדירות אחרות בבניין).

התיקון המוצע לתקן 21:

בסוף שנת 2019, עם הניסיון והשינויים שחלו בתחום ההתחדשות העירונית, פרסמה מועצת שמאי המקרקעין טיוטת תיקון[1] לתקן 21.

יצוין, כי לאור השינויים שחלו בשנים האחרונות בשוק הנדל"ן, בדגש על תחום היזמות בבנייה רוויה למגורים, בין השאר כתוצאה מתכנית מחיר למשתכן והירידה באחוזי הרווח היזמי בתחום היזמות למגורים, התיקון המוצע אכן התבקש, בדגש על הורדת אחוזי הרווח המינימליים ליזם.

להלן ניתוח השינויים המוצעים בתיקון, בדגש על נושא התמורות לדיירים (חלק ב' לתקן):

השינויים בנושא התמורה לדיירים מתמקדים בנושאים הבאים:

·            התחשבות בזכויות בניה בלתי מנוצלות.

·            התחשבות בשטחים נוספים כגון מרפסות, הצמדות וכדו'.

·            יחידות מסחריות קיימות.

·            שטח התוספת לדירה החדשה (כולל שטחי מרפסות ומחסנים).

·            השתתפות היזם בהוצאות תחזוקת הפרויקט החדש.

זכויות בניה בלתי מנוצלות: במקרים רבים, לבעלי הדירות זכויות בניה להרחבת דירותיהם, ע"פ התקן הקיים, בקביעת התמורה הראויה נלקח בחשבון שטח הדירה הבנוי בלבד ללא התחשבות בזכויות הבניה להרחבתה (שגם להן שווי משמעותי במקרים רבים), תוך כדי שהיזם למעשה מנצל זכויות אלו לצורך הפרויקט ולרווחיו, התיקון מציע לקחת בחשבון גם את זכויות הבניה שטרם נוצלו בקביעת התמורה הראויה.

שטחים נוספים: בתקן הקיים, מפתח התמורות מתחשב רק בהבדלים בין שטחי הדירות הקיימות, התיקון מציע להביא בחשבון, גם שטחים נוספים כגון: מרפסות, הצמדות (גגות, חצרות) וכדו'.

יחידות מסחריות: בבניינים וותיקים רבים קיימות יחידות מסחריות (חנויות) בין היתר בחזית קומת הקרקע, התקן הקיים אינו מתייחס לתמורה הראויה בפרויקט עבור בעלי היחידות המסחריות.
התיקון מציע לבעלי היחידות המסחריות תמורה שוות ערך לתמורה הניתנת לבעלי הדירות.

(לדוגמא: באם שווי יחידה מסחרית - 30,000 ₪ למ"ר
ושווי דירה – 15,000 ₪ למ"ר, אזי על כל מ"ר נוסף שיקבלו בעלי הדירות, יקבלו בעלי היחידות המסחריות חצי מ"ר).

שטח התוספת לדירה החדשה: ע"פ התקן הקיים, הדירה החדשה שיקבלו בעלי הדירות תכלול תוספת שטח של כ-25 מ"ר ביחס לדירתם הקיימת ומרפסת, התיקון מצמצם את שטח התוספת לטווח שבין 12-25 מ"ר, מציע להוסיף גם מחסן ומגביל את שטח המרפסת ל-12 מ"ר ושטח המחסן ל-7 מ"ר.

הוצאות תחזוקה: בדרך כלל הבינוי החדש במיזמי פינוי בינוי הינו בעל מאפיינים שונים בתכלית מאופי הבינוי במצב הקיים (בבניין החדש מעליות, מתקנים טכניים, לובי, גינון וכדו'), בינוי זה מחייב עלויות תחזוקה גבוהות באופן משמעותי מהעלויות להן היו רגילים בעלי הדירות בבינוי הקיים.

מניסיון העבר, בעלי הדירות שלא הורגלו לשלם עלויות תחזוקה גבוהות אינם עומדים בתשלומים וכתוצאה מכך רמת הבניין החדש מתוחזק ברמה ירודה, התיקון מציע לקחת בחשבון עלויות הפרויקט, את השתתפות היזם בתחזוקת הבניין לתקופה של 5 עד 10 שנים, קרי, היזם יקח על עצמו לתקופה של 5-10 שנים את תשלומי עלויות התחזוקה בבניין החדש עבור בעלי הדירות הקיימות.

סיכום ומסקנות:

כשמאי ומתכנן ערים , המתמחה בתחום ההתחדשות העירונית ולאור הניסיון הרב שצברתי במהלך השנים בלווי רשויות מקומיות גדולות, יזמים ודיירים רבים, בפרויקטים של פינוי בינוי, ניתן לומר כי באופן כללי השינוי המוצע מתבקש והוא משקף את הניסיון שנצבר במהלך השנים מאז אושר תקן 21.

להלן מספר נקודות:

·            בראש ובראשונה: יש להביא בחשבון כי קידום פרויקטים של התחדשות עירונית, שמטבע הדברים מתקיימים בדרך כלל בשכונות הזקוקות לשיקום והתחדשות, הוא אינטרס בעל חשיבות גבוהה ביותר, הן מבחינת הדיירים, שזו ההזדמנות מבחינתם לשפר את תנאי מגוריהם מן הקצה אל הקצה, והן מבחינת הרשויות המקומיות ורשויות התכנון שזהו תפקידן ואחריותן לדאוג  לאיכות החיים של התושבים ולשיקום השכונות החלשות, על כן, הבדיקות הכלכליות והתיקונים המוצעים לתקן, צריכים להיעשות מתוך חשיבה גמישה שתביא בסופו של דבר להנעת המיזם וסיומו באופן המהיר והיעיל ביותר.

·            השינוי המוצע בעניין זכויות בניה בלתי מנוצלות: השינוי המוצע מבורך ומתבקש, שכן התמורה לבעלי הדירות צריכה להתייחס ולהתאים לערך הכלכלי של דירותיהם הקיימות ובמקרים רבים, לזכויות הבניה ערך לא מבוטל, עם זאת, לעיתים, התחשבות בזכויות בניה בלתי מנוצלות תביא למצב שבו הפרויקט אינו ישים, הן מבחינה כלכלית, בשל העלויות הגבוהות של התמורות לדיירים והן מבחינה תכנונית בשל נפחי הבניה הגבוהים שיתבקשו. על מנת לאזן בצורה נכונה בין האינטרסים השונים יש לבחון כל מקרה לגופו ולהביא למצב בו ניתן יהיה לקדם את הפרויקט לשביעות רצון כל הצדדים.

·            השינוי המוצע בגודל שטח התוספת לדירות החדשות:

למעשה השינוי המוצע כבר מיושם בפועל תקופה ארוכה, שורה ארוכה של רשויות מקומיות מגבילים את תוספת השטח לדירות בפרויקטים של פינוי בינוי ל-12 מ"ר לכל היותר, בין הרשויות ניתן למנות, עיריית נתניה, עיריית פתח תקוה, עיריית בל אביב, עיריית חיפה, עיריית רמת גן ועוד.

עם זאת, הגבלת שטחי המחסנים והמרפסות אינה נכונה, יש לקחת בחשבון את שטחי המחסנים והדירות במצב הקיים (יצויין שכך היא גם עמדתה של לשכת שמאי המקרקעין כפי שהועברה למועצת שמאי המקרקעין במכתבה מיום 31.12.2019).

·            השתתפות היזם בהוצאות תחזוקת הבניין החדש:

גם בעניין זה, מדובר בהתאמת התקן למצב המיושם בפועל, כבר בחודש אוגוסט 2016 נקבע בחוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית (סעיף 19ב). כי היזם מחויב בתשלום תוספת עלויות התחזוקה לדיירים הוותיקים בבניין החדש לתקופה של 5 שנים, בהחלטת מיסוי משנת 2018 (החלטה מספר 9093/18) אף נקבעו הקלות במיסוי עבור כספים שיפקיד היזם טרם מסירת הדירות לקרן תחזוקה הונית. אלא שתקופה של 5-10 שנים אינה מספקת ויש לתת הדעת לתקופה ארוכה יותר. יצויין, כי לאחרונה העלו מספר גורמים הצעות יצירתיות יותר כדוגמת רכישה בכספי קרן התחזוקה נכסים מניבים שיכסו את הוצאות התחזוקה לטווח ארוך.

האמור לעיל הינו פרי ניסיון של שנים רבות בליווי יזמים, חברות ורשויות המובילות בתחום התחדשות עירונית ופינוי בינוי. בין השאר: עיריית תל אביב, עיריית רמת גן, עיריית ראשון לציון, עיריית ירושלים, חברת עזרה וביצרון, חברת ייזום ראשון, חברת י.ח. דימרי ועוד.