שינוי מודל הטבות מס בחיסכון הפנסיוני

לפי הצעת חוק ההסדרים לשנים 2013-2014

פרסומי המרכז למחקר של הכנסת

לקראת הדיון בסעיף 40 להצעת חוק לשינוי סדרי עדיפויות לאומיים (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנים 2013 ו-2014), התשע"ג-2013, להלן, ניתוח השינויים המוצעים כפי שנערך על ידי המרכז המחקר והמידע של הכנסת, כדלקמן:

1. המצב החוקי הקיים

בהתאם להוראות פקודת מס הכנסה (נוסח חדש), התשכ"א-1961 (להלן: הפקודה), כספים שהופקדו לקופת גמל לקצבה מקנים הטבות מס לחוסכים בשלבי החיסכון השונים, כאשר מטרת הטבות מס אלה הן עידוד הגדלת החיסכון הפנסיוני:

שלב ההפקדה: קבלת הטבת מס בצורה של ניכוי וזיכוי[1] על הפקדות לביטוח פנסיוני.

שלב הצבירה: הגוף הפנסיוני (קרן פנסיה, קופת גמל או חברת ביטוח) פטורים ממס על רווחי העמיתים.

שלב המשיכה: מתן פטור ממס על חלק מכספי הפנסיה בעת משיכה בכפוף לתנאי הפקודה.

הפקודה והתקנות מכוחה מבחינה בין סוגי עמיתים בקרנות הפנסיה, קופות הגמל או חברות ביטוח.[2]

לוח 1 להלן מתאר את הזכאות להטבות המס בשלב ההפקדה על-פי סוג העמית לחיסכון פנסיוני.

לוח 1 – סוג הטבת המס לפי סוג עמית לחיסכון פנסיוני

מהנתונים בלוח לעיל עולה כי בשלב ההפקדה יחיד זכאי להטבות המס בדרך של זיכוי מס (בהתאם לסעיף 45א לפקודה) וניכוי מהכנסה (בהתאם לסעיף 47 לפקודה). הטבות המס על הפקדות לחיסכון פנסיוני מחושבות ביחס לתקרה הנקבעת בהתאם לסוג ההכנסה (לדוגמה: עבודה, עסק ומשלח-יד, שכירות, דיבידנד, ריבית והכנסות נוספות אחרות), ובהתאם לסוג העמית (לדוגמה: עמית שכיר, עמית עצמאי, עמית מוטב).

עוד עולה מהלוח כי הטבת ניכוי מהכנסה ניתנת כיום על הפקדות כעמית עצמאי בלבד, כלומר שכיר אשר מפריש משכרו לחיסכון פנסיוני כעמית שכיר לא יוכל לקבל ניכוי בגין הפרשה זו, במידה ויהיה מעוניין לקבל הטבת ניכוי ייאלץ לבצע הפקדה נוספת כעמית עצמאי.

ההטבות הניתנות על חיסכון פנסיוני לשכירים מחולקות בין הפרשת העובד עבור עצמו ובין הפרשת המעביד עבור העובד.

הפרשת העובד עבור עצמו לחיסכון פנסיוני:

שכיר יכול להפריש עבור עצמו לחיסכון פנסיוני עד לשיעור מרבי של 7% משכרו,[3] בהתאם להסדר פנסיית החובה, שיעור הפרשת העובד בשנת 2013 עומד על 5% מהשכר.[4]

כיום עמית שכיר מקבל זיכוי מס חודשי של עד 210.7 ש"ח, הטבה זו מחושבת על תקרת הפקדה חודשית של 602 ש"ח. תקרת הפקדה זו מחושבת על תקרת הכנסה מזכה[5] חודשית של 8,600 ש"ח לפי שיעור הפקדה מרבית של 7% (במידה והעובד מפקיד 5% מדובר בשכר חודשי של 12,040 ש"ח). על תקרת ההפקדה החודשית ניתן זיכוי בשיעור של 35%. בתיבה 1 להלן מפורטת דוגמה לחישוב הזיכוי על הפקדות עמית שכיר לחיסכון פנסיוני בשנת המס 2013, בהתאם לסעיף 45א לפקודה.

מהנתונים בתיבה עולה כי סכום הזיכוי החודשי הינו 210.7 ש"ח, סכום זה כאמור הינו הזיכוי המרבי, המשקף הפחתת מס שנתית בסכום של 2,528.4 ש"ח על הפקדה שנתית של 7,224 ₪.

הפרשת המעביד לחיסכון פנסיוני עבור העובד:

המעביד יכול להפריש עבור העובד עד לשיעור מרבי של 7.5% משכר העובד.[6] הפרשת המעביד לחיסכון פנסיוני ואובדן כושר עבודה, מוגבלת בתקרה חודשית של 2,648.4 ש"ח המתקבלת מהכפלת תקרת שכר חודשי של 35,312 ש"ח (4 פעמים השכר הממוצע במשק) ב-7.5%. הפרשות המעביד עבור העובד מוכרות כהוצאה מבלי שיירשמו כהכנסה חייבת במס על-ידי העובד בהתאם לסעיף 3(ה3) לפקודה. במידה והמעביד מפריש עבור העובד סכום העולה על 2,648.4 ש"ח, חלק זה ייזקף לעובד כהכנסה עליה הוא יחוייב במס.

2. השינוי המוצע

מוצע לשנות את המצב הקיים על-ידי ביטול הטבת הניכוי באמצעות ביטול סעיף 47, ושינוי הטבת הזיכוי שבסעיף 45א באופן הבא:

· קביעת תקרת שכר חודשית אחידה של כ-15,000 ש"ח. העלאת תקרת השכר מ-8,600 ש"ח לעניין הפרשות העובד והורדת תקרת השכר של 35,312 ש"ח לעניין הפרשות המעביד.

· שיעור ההפרשות המותרות לחיסכון פנסיוני ואובדן כושר עבודה של העובד והמעביד ביחד יהיו בגובה של עד 15%.

בהתאם לשינוי המוצע תוגבל ההפקדה החודשית המזכה בהטבה על-ידי העובד והמעביד לסכום של לא יותר מ-2,250 ש"ח {=15% X 15,000}, כאשר מתוכם הפקדת המעביד לא תעלה על-1,125 ש"ח {=7.5% X 15,000}.

לוח 2 להלן מציג את המצב הקיים לעומת השינוי המוצע בסכומים ותקרות לשנת 2013.

לוח 2 – המצב החוקי הקיים לעומת השינוי המוצע בסכומים ותקרות לשנת 2013

מהנתונים בלוח לעיל עולה כי גובה הזיכוי החודשי המרבי אשר יקבל העובד יעלה מ-210.7 ש"ח ל-394 ש"ח. כמו כן, יש לציין כי במידה ושיעור הפרשת המעביד יפחת מ-7.5% יוכל העובד להפריש שיעור גבוה יותר (כיוון ששיעור ההפרשה המרבי הוא עובד ומעביד עד 15%) ומכאן שהזיכוי שיתקבל יהיה אף גבוה יותר. כמו כן יש להדגיש כי בהתאם לשינוי המוצע, עובד אשר מפריש באופן עצמאי כעמית עצמאי לחיסכון פנסיוני ומקבל כיום הטבת ניכוי, יפסיק לקבל הטבה זו.

· הטבות על הפרשות לחיסכון פנסיוני יינתנו כנגד הכנסות מעבודה, משלח יד ועסק בלבד שהינן הכנסות אקטיביות במהותן, להבדיל מהמצב כיום המאפשר לקבל הטבות כנגד הכנסות אקטיביות והכנסות פאסיביות לרבות הכנסה משכירות, דיבידנד או ריבית.

3. משמעות השינוי המוצע

מטרת משרד האוצר בהצעת השינוי במודל החיסכון הפנסיוני, הינה לפשט את מורכבות המודל הקיים, להפחית את הרגרסיביות ואי השוויון בחלוקת ההטבה.[7]

הקטנת אי השוויון בחלוקת הטבות על הפרשות לחיסכון פנסיוני:

סך ההטבות על הפרשות לחיסכון פנסיוני מוערכות בכ-11.5 מיליארד ש"ח בשנה, מתוך סכום זה כ-5 מיליארד ש"ח מיוחסים לשכירים בעשירון העליון בעלי רמת הכנסה חודשית שמעל ל-20,000 ש"ח.[8]

בעקבות השינוי המוצע, שכירים אשר גובה שכרם החודשי הוא מעל סף המס[9] ועד ל-15,000 ש"ח, ייהנו מירידה בסכום המס. הירידה נובעת בשל הגדלת הזיכוי על ההפרשות לחיסכון פנסיוני אשר יתקבל מהגדלת שיעור ההפרשה המרבי מכ-7% ל-15% על הפרשות העובד והמעביד יחד. כמו כן, לשכירים ברמות השכר האלו לא תיזקף הכנסה על הפרשות המעביד שמעל לשכר חודשי של 8,600 ש"ח.

שכירים אשר גובה שכרם החודשי הוא בין 15,000 ש"ח ועד ל-35,312 ש"ח, ייפגעו בשל הקטנת הזיכוי על הפרשותיהם לחיסכון פנסיוני. כמו כן, במידה והמעביד יפריש עבורם על גובה שכר שמעל ל-15,000 ש"ח, חלק ההפרשה זו ייזקף כהכנסה חייבת במס, כך שגובה המס על הכנסתם יעלה.

הקטנת התמריץ לחיסכון פנסיוני ברמות שכר גבוהות:

השינוי המוצע עשוי להביא יחידים, בעלי שכר חודשי שמעל ל-15,000 ש"ח, להקטין את ההפרשות לחיסכון פנסיוני ולחילופין לחפש אפיקי השקעה אחרים בשוק ההון ו/או בשוק הנדל"ן. יש לציין כי כיום השכרת דירת מגורים על-ידי יחידים פטורה ממס עד להכנסה חודשית בגובה של 4,980 ש"ח,[10] לחילופין קיים מסלול מיסוי על הכנסה משכר דירה למגורים ב-10% מס בלבד.[11] מצב דברים זה מביא לכך כי השקעה בנדל"ן על-ידי רכישת דירות מגורים להשקעה הינה ההשקעה אטרקטיבית יחסית, שכן בחלופות ההשקעה האחרות (כגון השקעות בשוק ההון) קיים מיסוי גבוה יותר. יש לציין כי מס רכישה הועלה לרכושי דירה להשקעה, ובהצעת החוק מוצע לבטל את הפטור על מס שבח במכירת דירת מגורים אחת לארבע שנים, כך שכדאיות רכישת דירה להשקעה עשויה לרדת.

פישוט מודל הטבות המס על הפרשות לחיסכון פנסיוני:

כיום אופן חישוב הטבות על הפרשות לחיסכון פנסיוני הינו מורכב והופך את הבנתו לקשה ביותר לכלל ציבור החוסכים ואף לאנשי מקצוע בתחום המסים והחיסכון הפנסיוני. מצב זה מעלה את חוסר הבנת ההטבות ועשוי להביא להרחקת ציבור חוסכים. השינוי המוצע עשוי להביא לפישוט בצורת החישוב, דבר אשר יקל על הבנת הנושא עד לרמת החוסך היחיד.

ביטול רגרסיביות במתן הטבות על הפרשות לחיסכון פנסיוני:

הטבת הניכוי אשר בסעיף 47 המוצע לבטלו, מחושבת בהתאם לשיעור המס השולי שבו חייב היחיד, כך נוצר מצב שבעלי הכנסות גבוהות נהנים מהטבה גדולה יותר בהשוואה לבעלי ההכנסות הנמוכות. מצב זה פוגע בעקרון המיסוי הפרוגרסיבי ומגדיל את האי שוויון בחלוקת ההכנסות. בעקבות השינוי המוצע יבוצע מעבר להטבה בצורת זיכוי מופחת ממס ותבוטל הרגרסיביות המובנית כיום במודל ההטבות הקיים.

הפחתת תכנוני מס בהפרשות לחיסכון פנסיוני:

כיום ניתן לקבל הטבות על הפרשות לחיסכון פנסיוני ממקורות הכנסה פאסיביים לרבות הכנסה משכירות, דיבידנד או ריבית, הכנסות השכיחות בידי אוכלוסייה בעלת רמת הכנסות גבוהה. מצב זה מביא לקבלת הטבות על הפרשות לחסכון פנסיוני גם לאחר גיל הפרישה, כיוון שהכנסות פאסיביות צפויות להמשיך ולהתקבל גם לאחר גיל הפרישה ואילו ההכנסות האקטיביות כגון עבודה, משלח-יד ועסק לרוב פוסקות בסמוך לגיל הפרישה, השינוי המוצע יביא להפסקת מתן הטבות על הכנסות פאסיביות.

מדיניות פיסקלית

בהתאם להערכת משרד האוצר בהצעת חוק ההסדרים, צפויות הכנסות המדינה לגדול בסכום הנאמד בכ-1.2 מיליארד ש"ח כתוצאה מהשינויים המוצעים. יש להדגיש כי אומדן זה מבוסס על ההנחה כי ציבור החוסכים ימשיך להפקיד את אותם הסכומים המופקדים לחיסכון פנסיוני כיום, וזאת בעיקר בשל מיסוי העובדים בשל זקיפת שווי הכנסה על הפקדות המעביד עבור עובדים ברמות השכר שמעל התקרה החדשה המוצעת, בהתאם לסעיף 3(ה3) לפקודה. יש להדגיש כי בעקבות השינוי המוצע, ייתכן שחוסכים רבים יבחרו לנצל את הטבות המס המוצעות להם ולהגדיל את ההפרשות לחיסכון פנסיוני, במקרה כזה הגידול בהכנסות המדינה שנאמד בכ-1.2 מיליארד ש"ח צפוי לקטון, כמו כן המדינה צפויה לשאת בעלויות עבור עובדיה הנאמדות בכ-60 מיליוני ש"ח.

הניתוח לעיל נערך על ידי איל קופמן, כלכלן,

באישור עמי צדיק, מנהל המחלקה לפיקוח תקציבי, במרכז למחקר של כנסת ישראל.

פורסם ביום 23.6.2013.